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“营改增”背景下的中国财政管理体制变革—基于政府财政层级设置的视角

发表日期:2014-3-13


  

 

 第四期(总第四期)                  2013年9月1日 

 

“营改增”背景下的中国财政管理体制变革

基于政府财政层级设置的视角

随着“营改增”改革的全面推进,营业税这一地方税的主体税种,逐步转化为作为共享税的增值税,运行了近20年的分税制财政预算管理体制,必须做出相应调整。

一、财政预算层级设置的不同路径选择

(一)当前简化财政预算层级的思维定式

近年来,随着“省直管县”和“乡财县管”改革的推进,适当精简政府预算层级的呼声也日益高涨。普遍认为,如果将现行的“四层级”地方财政精简为两个(或三个)层级,则政府间事权与支出责任的划分,就可以得到较具共识的解决方案。然而,从“省直管县”和“乡财县管”引申出的“省县两级制”财政管理模式,仍需要从历史和现实的维度来加以重新审视。

(二)中国地方财政四层级设置的历史与现实依据

1.中国政府间财政关系的“底层设计”:乡镇财政存在的现实维度分析

鉴于乡镇财政在农业税取消后的窘迫状况,以及“乡财县管”的全面推进,目前取消乡镇一级财政(改为派出机构)的说法,不乏其声。其实,乡镇政府及其财政是否应该作为独立治理体而存在,本质上体现为,中国最基层的治理体是置于在乡镇一级,还是县一级(即“底层设计”)。

近年来,随着“撤乡并镇”的推进,很多乡镇的人口规模已达510万人,而县级人口规模往往为几十万甚至上百万人。从最优管理半径来看,乡镇作为最为基层的一级政府治理层级,拥有相对独立的财政预算权,应该是一种符合现实国情的制度选择。

在历史上,尽管乡镇并非一个相对独立的政府治理层级。然而,新中国成立以来,乡规民约、乡绅自治等原有的乡镇治理基础,已经发生了根本性变化,政府治理的基层触角及相应财源支持,也不得不延伸覆盖至乡镇一级。此外,自清雍正年间推行“摊丁入亩”以来,中国的总人口规模在近三百年来呈爆发式增长,做实乡镇一级的政府治理层级,也大体成为近代以来的一种客观需要。

综合而言,我们认为,在通过“乡财县管”来精简乡镇财政供养规模和机构“瘦身”、并引入参与式与预算等协商民主制度的基础上,及时中止“乡财县管”的发展路径。转而进一步做实乡镇财政,以乡镇层级作为中国政府间财政关系“底层设计”的逻辑起点,是符合历史发展与现实需要的。

   2.中国政府财政层级中的“统县政区”:地级市存在的历史维度考察

较之乡镇财政是否应该存续尚有争议不同,当前取消地级市的动议,似乎得到了更加广泛的认同。从委托-代理的传导链条过长,导致财政供养负担沉重、人浮于事、效率低下等负面影响来看,笔者也认同,地级市作为一级独立的财政治理体,目前存在的必要性确实不是很大。

然后,反观历史却会发现,省与县之间的“统县政区”在中国的政府治理结构中,是一种长期存在的现象。长期以来的历史演变显示,在中国这样一个大国,采用以县为基本单元的“省县两级制”政府治理构架与相应的财政制度安排,往往是行不通的,而任何准三级制的构造,最终又总是向三级制演变。应该说,在省与县之间设置一个行政层级,或许是中国古代行政管理的一项宝贵经验。

究其原因大致有四:第一,中国地域广大,人口众多,交通与通讯不便,不得不缩小辖区管理半径,增设政府及财政层级。第二,政府职能不断扩张,也导致不得不增设政府及财政层级。第三,为了解决基层政府官员的升迁问题,也不得不增设政府层级。第四,我国作为一个多民族国家,存在着大量的民族自治区域,其政府层级设置往往具有一定的特殊性。

目前,随着技术进步,除交通和通讯问题已得到根本改观之外,其他诸因素仍不同程度存在。此外,近20年来欧洲国家的政府层级改革,也提供了域外视角的启迪:法国的地方政府本来采用省与市镇两级制,二战后,在省以上出现了一个准建制——大区,20世纪80年代大区改为正式建制;意大利同法国一样,也采用大区—省—市镇三级制;英国原来为郡与市镇两级体制,20世纪90年代先后在苏格兰、北爱尔兰、威尔士分别设置了大区议会。这三个国家均为单一制国家,人口大致相当于中国的一个省,而在地方层级上却先后由原来的两级制向三级制发展。因此,在现时的中国,是否大范围地取消“地级市”这一“统县政区”,仍旧需要加以审慎地辩证考量。

二、优化分税制财政预算管理体制的政策建议

 ()“五级政府五级财政”的财政预算管理体制构架,基本上是符合国情的现实选择。当前可从以下两个维度,暂做变通性考虑:其一,基于精简政府机构、提升行政效率的考量,在短期内可以暂时取消地级市这一“统县政区”的财政层级设置,但从长期来看,在既有省级行政区划不变的条件下,“统县政区”这一财政层级,很可能会出现某种方式的变异或再生。其二,乡镇财政作为中国政府间财政关系的“底层设计”,不仅不能削弱,反而应该加强。在切实精简乡镇机构、合理界定乡镇公共支出责任的基础上,及时中止“乡财县管”的改革路径,通过主体税种分享和均衡性转移支付,尽快做实做强乡镇财政。

(二)在五级财政(或“统县政区”暂时精简后的四级财政)的层级构架之下,或许难以按照完全意义上的分级分税财政管理体制,规范各级政府之间的事权和支出责任,更难以实现每一级政府均享有相对独立的税种来源,而只能采用大范围共享税的财政收入划分方式。

(三)考虑到“营改增”引致的分税制财政体制调整的紧迫性,以及构建房产税(抑或零售税)作为地方税主体税种的相对长期性。作为短期内的因应之道,目前只能微调中央与地方支出责任中明显不合理之内容(如将明确属于中央责任的事权上划),与此同时,进一步提高增值税、企业所得税和个人所得税的地方分享比例。例如,可以将增值税的分享比例,从目前的75:25,调整为65:35(或60:40);将企业所得税和个人所得税的分享比例,从目前的60:40,调整为50:50。但是,对于地方调增的分享部分,则应作出一些限制性规定:

第一,可以借鉴德国的增值税分享模式,就增值税地方分享的调增部分,不是在中央与地方之间直接分享,而是按照人口在各省之间分配,从而在一定程度上避免目前来源地分享的不利结果。

第二,调增的共享税部分,不得留在省本级财政,而应同样以税种分享的形式,全部或大部作为市和县级财政的主体收入来源。对于市县级财政,也可以做出类似之硬性规定,切实避免税收分享中的层层截留,确保乡镇基层财政也可以同样获得稳定的分税收入来源。

(四) 从长期来看,完全意义上的分级分税财政管理体制,需要在以下几方面因素均得到有效改观之后,才有可能加以全面推进。其一,各级政府行为在较大程度上能够实现有效约束,“预算硬约束”大致成为中国公共财政运行的常态现象;其二,通过对中国历史变迁、文化传统和现实国情的深入体察,理性地确定政府财政层级设置的适当数量;其三,房产税等地方主体税源的建设进一步成熟。

 

 

 

南开大学国家经济研究院特邀教授  马蔡琛