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重新审视中国金融改革的重大原则

发表日期:2013-11-22


 


  夏  

2011-02-28

中国金融改革现在的最大挑战是,如何在国内各种复杂的矛盾中,始终如一地坚持市场导向的原则。这是中国金融改革回避不了的首要原则、核心准则。尽管在战略过渡期内的某一时期,在某些政策措施上,可以带有行政的、政策性的痕迹,但是必须认识到,那只是暂时的、不得已的、过渡性的。中国金融改革的最终方向是以市场为导向的,这丝毫不应改变。

现实中国金融的一系列问题,如果纯从国内事务角度看,可以归结为金融机构、金融产品准入限制的市场化问题、中国金融市场体系的统一与完善问题、中小企业的融资体系建设问题、中国目前特定阶段政策性金融(包括三农金融)的扶植问题、国有金融资产的管理问题,市场不断开放条件下的货币政策调控体系、宏观审慎监管框架建设与调控监管部门间的协调问题等等。

笔者将中国国内各项金融改革内容归纳为六大类,涉及到几十项内容。在本文中,就改革中的一些重大问题,以战略的眼光进行重新审视,提出应该如何改革的指导性原则。

1.准入市场化

在机构准入方面,中国要重视的不是美国大而不能倒的问题,恰恰是小而不能倒的问题。因为许多小也不能倒的问题,使监管部门要承担维持社会稳定的最后责任,自然其对小机构的准入,采取了过于谨慎、阻碍发展的态度。

解决的办法,未来10年,中国必须尽快建立市场退出的社会风险防范机制。这里,除了要建立存款保险、投资保障基金、进一步严格机构审慎监管措施外,必须加强对存款者、投资者的教育,使整个社会能适应市场风险。

在建立机构市场退出的社会风险防范机制后,应迅即全面地梳理与修改相关制度,允许国内民营资本自由进入各类金融机构,取消亚洲金融危机后由于国内特殊背景而建立的一系列投资比例限制政策(对境外资本仍须有一定的比例限制)。其目的,一是充分遵循市场化导向,二是解决中国高储蓄率下社会资金投向的不合理结构。

在金融产品包括创新产品准入方面,监管部门应严格执行国家关于审批、核准、备案所分别定义的内容,进行产品准入的监管。不允许监管部门变相或者暗中以各类实施细则的形式,实质性地违反国家规定进行金融管理。

可以预期,中国存款利率的市场化不可能突然降临。肯定是与贷款利率上浮等其他渐进改革一样,是一个逐步的过程。因此,应抓紧择机推行如存款利率先窄幅浮动的改革方式。同时,可通过不断推进理财市场,推动金融部分脱媒,加大传统金融业务压力,来减少利率市场化过程中的波动,使利率市场化水到渠成

2.完善金融市场

市场统一,必然提高效率。解决长期得不到解决的债券市场多头管理、市场分割等问题,不存在任何理论上的争议。能否统一,取决于金融最高决策者的决断。

各地各自为政的各类场外交易场所(包括产权交易所),其合并集中,同样不存在任何理论上、技术上的困难。关键是中央政府要下决心、指令明确,建立全国统一的场外市场。这有利于资源的有效配置,同时可节省大量的财力与人力。

在完善信用评级资质管理中,鼓励投资人投资组建评级机构,是一个积极的探索。伴随境内外人民币业务的开展,应尽快鼓励民间资金与亚洲相关机构合作,组建跨国评级机构,评估亚洲债券,支持亚洲市场的发展。

鼓励私募基金可按国家现行法规运作。法规不完善的,可以完善。但不宜出台行政审批性质的产业基金管理办法。政府可以出台相关办法,主要用于约束用纳税人的钱投资私募基金的行为。

继续坚持吸引外资的政策。但重点必须是引进有利于改变我国发展方式和提高竞争力的技术、管理、人才,而不是单纯引入资金。在一定时期内,应严格控制外资进入中国资本市场、房地产市场(包括商用地产),对此相违背的政策制度,应予以尽快纠正。

战略过渡期内,培育上海国际金融中心,重点应放在拓展境内人民币市场的深度与广度,同时探索有控制的境内、境外人民币交易通道。在向境外人民币持有者开放境内债券市场的基础上,探索向境外的外币持有者经兑换开放境内债券市场的试点。

对金融市场上面向境内交易者的各类制度创新,包括股票发行制度、股指期货、国债期货等金融衍生品,原则上,早开放、早主动,早试验、早收益。但对一切涉及放大信用杠杆的金融产品创新,应坚持以我为主以实践为主的原则,结合宏观调控需要,通盘考虑。对于打通境内、境外市场通道的各类创新,不能孤军深入,必须视国家金融开放战略部署有序实行。

3.完善中小企业融资体系

完善中小企业融资体系是个系统工程。必须要有信贷、税收、担保、工商、统计等各项政策的协同。

按普惠原则,对于一切从事向中小企业特别是小企业、微企业进行信贷支持的各类机构,一律给予政策优惠,以更广泛地动员金融资源。

严格设定城市商业银行、农村合作银行、村镇银行、小额贷款公司的服务对象和经营区域。金融监管部门不应以其经营业绩为激励,鼓励该类机构升级、跨区跨经营,也不应轻易鼓励走全国连锁或金融控股公司的模式。同样,对这类机构的投资人及投资比例限制,应尽快放开。

4.完善政策性金融体系

金融支持三农问题,相当程度上存在政策性金融的含义。对此,除了要有各种财税政策优惠外,必须出台限制农村资金回流城市、鼓励城市资金流向农村的明确政策。

鼓励农村合作金融机构支持三农的关键,对农村合作金融组织的经营,要真正尊重农民意愿,支持农民创造的各种经营方式,杜绝一切不应有的行政干扰。在监管上,要往后退,切忌照搬国际先进监管经验,将监管沿海发达城市现代商业银行的政策,简单套用到交通不便、信息滞后、贫穷落后地区的农村合作金融组织上。

一切涉农金融机构的业务,应享受普惠政策。今后政策性业务可以公开招标,由普通商行承担,享受一定的优惠政策,但须单独到账,分别考核。

中国目前所处的发展阶段决定了,政策性银行的业务不应缩减,而应进一步加强。

国开行、进出口银行大可不必搞股份制、公开上市,更不应该引入外国战略投资者。政策性银行要坚持不以盈利为目的,但这并不意味放松对其考核与监管。当前中国不缺商业银行,缺的是有实力的、经营得道的政策性银行。因此,不应鼓励政策性银行转化为商业银行,更不应鼓励转向兼有政策性业务和商业业务的综合性银行。

5.国有金融资产管理

当今中国,国有资本(包括国有企业)基本控股全国的银行、证券、保险、信托、基金等各类金融机构。这一局面是基于亚洲金融危机后、中国金融秩序处于整顿的特殊历史时期形成的。这种现状违背金融改革的市场化导向。同时,产业与金融的密切关系,不利于充分体现市场竞争原则;民间资金基本被排斥在外,也不利于中国高储蓄状态下经济结构的调整。

应尽快明确国有金融资产管理的原则。在现阶段,国有金融资产管理,不能一味追求管理规模越大、增值越快越好这一单一的商业原则。国家应确立目标,将不同类的金融企业区别为应绝对控股和可以相对控股的两类,实行股份有进有出、有增有减的方针。坚决杜绝一刀切商业化。

中央和地方金融资产的管理,可坚持财政归属主体不同,管理相同的原则,纳入国家对金融资产管理的统一部署。地方管理的金融资产,多属中小金融机构,应鼓励由地方持股向民营资本转变,地方集中财力,解决公共财政问题。

理顺党企政企的核心,是要处理好政府控股企业董事长和管理层的职位属性问题。只要是政府委派,薪酬水平一律不由市场决定。反之,则由市场决定,并有随时被解雇的风险。

6.金融监管与监管协调

美国《新监管法案》和《巴塞尔协议》的中心意义,是降低杠杆率,防止微观利润冲动引发信用膨胀。这对中国同样有意义。但是,中国是个潜在增速较高的国家,且是一个高储蓄率、资本跨境流动适当管制的国家,因此应注意发挥好金融功能对挖掘潜在增长能力的作用,不能作茧自缚。在国内结构调整暂时缓慢,社会流动性过多局面下,可以用比《巴塞尔协议》更严格的标准要求中国的银行业,客观上有助于中央银行摆脱宏观调控的困境,但切忌在解决短期问题上,用长期性的法律法规予以固化。在此问题上,更不必追求引领世界金融监管改革的虚名。

同理,当国家信贷规模调控处于困难时期,对信托公司银信合作等理财市场规模,予以暂时性的控制,这是不得已的短期措施,同样不能用长期性的法规制度予以固化,更不能用类似银行监管的资本充足率等要求,去约束本质上与银行不同的信托、基金公司的业务。

机构监管和功能监管各有利弊。在金融创新活跃期,若在金融监管部门分设的情况下,必须设有部门间政策协调机制,需要将功能性监管,汇总、转换成对机构的监管,进行对口管理。对于实际执行某种金融功能的影子机构,需要根据功能大于形式的原则,应由有关监管部门备案监管。

中国国土辽阔,要切实在提高金融监管水平的同时,促进不同地区经济,特别是落后地区、瓶颈行业的发展。关键是对沿海经济发达地区和交通不便、信息不灵、经济落后的地区,对现代化大商业银行和边陲落后地区的小金融机构,必须分类处置,实施不同的监管标准。不能一刀切、一律简单套用国际监管标准和沿海发达地区的监管标准。

中国目前金融监管协调的完善,不在于成立由多高职位领导挂帅的机构,而在于以法律法规,明确需要协调什么,健全的协调机制又是什么。如果仍维持现在的组织架构,则还应明确包括文件会签的时限、部门不同意见表达的方式、最后协助最高决策者的智力援助如何形成等。解决这些问题,成立一专业的组织机构只是形式而已。

监管部门与被监管企业人员之间调动,需要坚持一定的防火墙制度,监管部门不能直接违背《公司法》,任命、指派被监管企业管理层人员,这同样是提高金融监管效率与水平的重要制度。

最后,作为难以归属入上述六类问题中的另一个重大原则,即政府有关部门要充分认识到,当今中国金融改革的特点已不同于上世纪80年代的深圳、90年代的上海,全国金融市场的制度框架已基本形成,全国的金融市场已深度统一,金融市场上任何一项新的改革措施出台,往往会波及全国。因此,政府有关部门在批准各地进行综合改革试验区之类的方案时,不宜再提先行先试之类的条款,不要再给政府的宏观调控另找麻烦。