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中国未来金融的若干重大改革事项(下)

发表日期:2013-11-22


 


夏斌 陈道富

2011-06-22

四、政策性金融体系的完善

我国仍是一个发展中国家,同时又是一个经济正在崛起的大国。特殊的历史时期特征决定了,在追求国内金融业充分市场化的同时,仍需要结合经济结构的调整,配置一定的产业政策,需要一定的政策性金融支持。完善现有的政策性金融体系,关键是处理好与金融市场化的关系。在此前提下,与财税政策密切配合,才能实现政策性金融机构的可持续发展。

“三农”问题,本质上是解决农村贫困和产业萎缩的问题。如果将“三农”问题完全放任由商业金融机构自发解决,实行“优胜劣汰”的市场原则,必然导致农村资源的外流。为此,解决“三农”的金融问题,虽然治本之道在于通过各种渠道促进“三农”的发展,提高其收益率。但在短时期内不能很快提高农业生产率的情况下,一方面,必须借助财政力量,改变“三农”与其他行业、地区之间的收益差异。另一方面,当前还应进一步拓宽经常政策业务的机构范围,加大政策性金融的支持力度,将政策金融经营的受益对象从机构拓宽到业务上(如果能处理好这个问题,农业发展银行是否继续存在,仍是可讨论的)。在这方面,需要有三类政策的支持。一是以扶持农村经济本身为目的的各类财税政策。二是以扶植农村金融体系为目的的各类政策。三是出台引导“城市资金回流农村”的政策。在农村经济尚发展到能自发吸引资金流入的阶段,有必要出台直接限制政策,限制农村资金的外流,并同时鼓励城市资金流入农村。

为实现“三农”领域良性循环发展,鼓励各地农村自发形成农业产供销一体化、特色化和多元化的各种农业专业合作组织,将农业技术、国家支农惠农政策、农业产业化管理和农村金融支持结合在一起,这是完善农村政策金融体系的最基本的组织与制度基础。日本、台湾的经验表明,单纯的合作金融是很难成功的,必须依托于上述的专业合作组织。

允许农村建立互助性合作金融组织。鉴于上世纪末简单关闭上千家农村互助基金会,造成几百亿元巨大损失的教训,对目前又重新鼓励成立的资金互助会,要精心培育。除限制其跨村镇设柜台吸收存款、经营外,政府部门应充分尊重农民的意愿,杜绝一切不应有的行政干扰。

培育农村真正的合作金融组织。我国目前的农村信用合作社,虽然名为“合作金融”,但大多数已成为借助政策支持进行运作的银行机构,失去了原合作金融的性质。同时历史包袱仍制约者农信社的发展,省级信用联社定位尴尬。对此,对有些合作金融组织已通过吸引社会资金进行股份制改造,改制成城市商业银行、农村合作银行或者村镇银行之外,在监管政策上,原则上对未改造成银行、仍为合作金融组织的,考虑其交通不便、信息不灵和经济的落后、边陲地区的特点,应充分尊重农民的意愿,允许农民组织根据实际情况,决定经营方式和审慎管理原则,切忌将监管沿海发达地区现代化商业银行的政策,简单套用在“合作金融组织”上。可鼓励并购有问题农村信用社,但不应鼓励通过并购改变合作金融组织的性质,更不应鼓励其“往大城市走”,跨区域经营。要防止各地政府为追求形式上的政绩,追求把银行“做大”的冲动。应鼓励已改制的中小银行坚守为县城中小企业服务的宗旨。将信用社省级联社转变为信用合作协会,协助地方政府执行对部分农村金融机构的管理职能,发挥行业自律功能,主要是从信息系统、人员培训、信息收集、同业沟通等方面为会员提供服务。切忌将信用联社成为各信用社的“财务包袱”、日常业务经营的“指挥官”。

应明确小额贷款公司的法律地位,可将其认定为准金融机构。不同历史时期形成的小额贷款公司,在业务资格和享受财税优惠方面,应一视同仁。可适当扩大小额贷款公司的杠杆水平,如扩大到净资产的2倍,但仍不允许其吸收公众存款。允许符合条件的小额贷款公司发行债券、或向其他金融机构获得“批发”资金。

拓宽农村的融资担保方式,扩大抵押担保品范围。允许集体建设用地、宅基地抵押贷款,经济林权质押贷款、仓单质押、动产质押和收购资金贷款封闭运行等多种担保方式。允许保险保单成为银行质押物。为提高保单的价值,国家可对保单进行担保,由国家优先赔付后,再由国家向商业机构追索。

保留农业金融的政策性业务。加快推动政策性农业保险,扩大并提高涉农贷款、农村基础设施建设贷款的利息补贴标准。通过政策支持,加快从机构扶持调整到面向县域和涉农业务。可更多的采取招标等方式,拓展商业金融机构开展政策性业务的范围。农业发展银行若可转制为商业银行,将原先的财政补贴转为贴息,粮棉收购贷款业务可委托由邮政储蓄银行等机构开展。农业综合贷款可通过招标方式,由各商业银行发放。

进一步降低满足一定条件(如服务“三农”的业务比重)的农村金融机构税收负担。可考虑进一步降低其营业税。对小额信贷公司和农业保险公司可考虑免征营业税。对任何金融机构新增涉农贷款的利息收入,在营业税和所得税方面也可给予一定的优惠。将分散在政府各个部门的支农财政资金整合成农业风险补偿基金,统一协调。这可与农村专业合作组织的经营相结合。可借助银行、邮政储蓄银行的全国网络,满足农村必要的存款、汇款、转账等需求,对汇转农村资金的业务,减免部分营业税,收入不征收企业所得税。

采取一定的行政手段以满足农村基本的金融服务需求。出台类似美国的社区再投资法,要求达到一定经营规模的金融机构,按一定的比例,支持“三农”领域。

目前政府有关部门基于自身监管责任的考虑,要求银行相对控股村镇银行,实际上当前全国性国有银行、股份制银行对村镇银行兴趣有限。在业务和运作模式上,被控股后的村镇银行与银行分支机构没有本质区别。为此,可考虑取消银行在村镇银行中必须相对控股的要求,同时放开民间资本的持股比例限制。

建立农村金融机构市场化退出机制。一旦农村金融组织和机构破产,应允许其市场退出,但主要应由地方政府主导清理。为此,需修改现有的法规制度。除此之外,应为吸收存款的农村金融机构,建立存款保险制度,适当隔离机构破产退出和居民存款安全之间的关系。

国家开发银行、中国进出口银行等政策性银行的发展趋向,既要发挥“银行”的支持作用,更要重视其“政策性”的功能。这是一国经济在崛起、影响世界经济格局变化过程中不可忽视的力量。因此,对于这两家机构,可引进新股东,实行股份制改造。但是根据国家目前的雄厚财力,不可不必实行股份制(治理机制的改善,股份制并不是唯一条件),更不应引进海外战略投资者入股,也不必去追求像普通商业银行那样公开上市。当前中国不缺一家商业银行,缺的是有实力的、经营得好的政策性银行。因此也不应鼓励政策性银行转化为商业银行,更不应鼓励向兼有政策性业务和商业业务的综合性银行转制。

政策性金融业务,可由政策性银行承担,同样也可以明确规章,公开招标,由普通商行承担,享受一定的政策优惠。政策性银行如果经营其他非政策性金融业务,必须单独列账,分账核算,分账考核。政策性银行不以盈利为目标,但并不意味放松对其的考核与监督,需要建立有别于普通商业银行的考核指标体系和类似于普通商业银行的审慎性监管指标体系。

五、国有金融资产管理体制

对于我国而言,国有金融企业在金融发展、宏观调控中发挥了重要作用。由于国有企业的特殊性,如何建立国有金融资产的管理体制,规范其市场条件下的微观机制,对形成未来全国统一的竞争市场具有极其重要的意义。金融业对内充分市场化的前提是市场结构的相对分散,企业运行机制的充分争竞。因此国有微观金融企业改革的关键,首先是要逐步降低其在市场份额,鼓励更多其他金融机构的发展。其次是要彻底消除“官本位”,实现国有金融企业股权的多元化。

目前国有资本基本控股全国的银行、证券、保险、信托、基金等各类机构,由一定的历史原因形成的。即在亚洲危机后的中国金融秩序整顿中,大量的金融机构严重资不抵债、濒临破产。造成此状况的原因之一,客观上存在个别民营股东违规经营、造成了资不抵债。当时监管部门出于监管教训及救急的需求,鼓励支持了各大国有企业纷纷投资、控股银行、证券、信托、基金公司等各类金融机构,由此造成了目前的局面。

但是,目前过于紧密的国有产融关系(国有大工商企业与国有大金融企业的关系),并不利于充分体现市场竞争原则,并不利于在中国高储蓄状况下,为社会充裕资金寻找到投资出路,更不利于国家在转变发展方式、加大财政民生性支出时的财力窘境问题的解决。

为此,在到2020年前的一段时间内,应实施“国退民进”方针,相对减持各类金融机构的国有股持股比例,大量吸引境内民间资本(包括个人投资)入股。通过撬动国有资本存量,政府减持股份、套现,支持社会保障体系建设以及直接用于提高低收入群体的收入水平,以利于救穷人、扩消费、促增长、稳社会,以利于尽快缩短中国经济发展方式转变和经济结构调整的痛苦期。为此:

应尽快调整、明确中央与地方金融国有资产管理的体制与原则。国有金融资产管理,不能一味追求“管理规模越大、增值越快越好”这一单一的商业原则。国家应在确立中国不同发展阶段水平对不同种类金融企业需要保持绝对与相对控股的战略原则基础上,对目前持有的过多股份,按市场原则,有计划、逐步地出售、转让给境内投资人。同样不排除根据国家金融战略取向,对另一些金融机构,如投资银行等,应进一步增资扩股,加速培育国际同业中的国家竞争力。国有金融资产管理总体上应实行股份“有进有出、有增有减”的方针。中央与地方对金融资产的管理,应分别归并中央与地方的唯一机构管理,向各国财政负责。地方管理的金融资产,多属中小类金融机构,在方向上,更应鼓励地方所持股份替换成民营资本,地方集中财力,以解决公共财政问题。

理顺“党企”、“政企”关系。在不违背《公司法》的原则下,实现各级党组织对金融企业的领导。对政府投资控股的金融企业,可委派董事长或总经理等管理层。只要由政府委派、属政府管理系列的管理层,薪酬水平可适当参照市场水平。非政府委派、非属政府管理系列的管理人员,一律与企业签订用工合同(必须确立有被解雇的风险),薪酬水平由企业董事会按市场原则定。改变目前某些金融机构管理人员由监管部门直接委派的“政企”不分的做法。改变目前某些金融机构其人事、外事、党务等活动直接归属监管部门的做法。

六、新开放格局下的货币政策体系

今后的10年,随着中国金融业的进一步对内对外开放、人民币的逐步区域化,将会极大地改变我国货币调控面临的市场环境,会使调控情况更趋复杂。特别是在美国金融危机后,尽管国际社会正对国际货币体系改革进行积极的探索。但是步履缓慢,未卜因素太多。在全球性系统风险防范意义上的全球宏观审慎管理,更是难以说清。所有这些都会给我国未来货币调控带来过去从未有过的复杂性。为此,在今后的宏观货币调控体系建设中,必须努力在以下若干方面提前准备。

随着汇率的进一步浮动和跨境资本流动的活跃,境内外套利业务不可避免。随着国内金融市场向深度与广度发展,企业融资总量中可控的银行信贷份额会逐步下降。随着人民币区域化进程的加快,意味着货币深化的广度将延伸,可能会增加人民币升值的压力,也可能在不引起国内通胀的情况下,会增加货币供应量。在这些情况下,我国若仍维持以信贷规模等行政控制为主的调控机制,将给我国宏观调控造成极大的被动。因此,中国央行应在战略过渡期的前半段时期,加快利率市场化改革,理顺利率传导机制,择机取消银行信贷规模行政控制办法,真正探索以利率、汇率为主要导向的调控机制。

要加快建设以防范金融系统性风险的宏观审慎管理制度框架。这既要吸取国际社会的研究成果,又要特别关注在中国经济发展特定阶段和在有缺陷的国际货币体系中由“金融弱国”地位所决定的风险特征。在组织措施上,有必要在中国目前“一行三会”之外设立一个相对独立的评估机构,专门从事宏观系统性风险的监测和评估,每半年集中评估一次,平常予以观察与分析。将目前各类分散的系统监管、市场信息进行综合的监测和分析,尤其是我国的整体债务状况及结构,包括对各种形式的外债、内债;长期债、短期债;中央债和地方债;显性的和隐性的债务进行综合分析。

为了实现金融稳定和社会稳定,应确立对不同机构主体有不同的监管和风险处置措施,避免形成将来事实上的货币发行“倒逼”机制。一是严格区分金融机构的政策性业务、商业性业务和社会救助的政策界限。如果是同一主体从事不同的业务,必须严格分账核算。二是需尽快明确目前问题突出的金融控股公司、地方融资平台等特殊类机构的监管和整顿原则,形成长期的制度约束。通过明晰央行在维护金融稳定中的“合理”职责范围,暴露市场体系建设中的矛盾与问题,反过来,“倒逼”加快其他领域、其它监管制度的改革与创新。

七、金融监管框架与协调

金融监管涉及大量具体琐碎的操作规程与内容,在此,仅作概略性的原则评估。

我国未来的监管框架可考虑借鉴澳大利亚模式,即驼峰型监管加消费者保护模式。在这种模式下,涉及向非特定公众吸收资金的银行和寿险公司,要进行严格的审慎监管。对其他金融机构的监管,重点是重视其信息披露和保证市场的公开、公平、公正。监管部门可在区分金融机构对系统性风险产生影响程度的不一(包括机构大小、业务规模以及现有的风险状况等),采取有差异的监管方法。在这过程中,应根据业务的重点以集团并表的方式,管理各种不同形式的金融控股集团。除此之外,金融系统也接受消费者保护的管理。

中国经济发展的地区差异和发展水平的参差不齐,决定了需要各种形式的金融组织与金融产品为其服务。因此提高中国目前金融监管水平的关键原则,要体现对不同种类的金融机构应有所区别,实行不同的监管政策。在农村地区,全面贯彻“城市金融”的监管模式和政策,是一种金融“发展过度”在监管上的表现。表面上“先进”的金融业务制度和服务,并不适合于经济落后、信息不灵、偏僻地区经济发展的需要。表面上接近国际惯例的“高度安全”的农村金融监管政策,却往往失去了为“农民、农业、农村”服务的应有功能,最终只能以萎缩农民欢迎的农村金融规模,和在监管视野之外的地下金融发展为代价,从而出现就整个金融体系而言并不是最适合的现象。“三农”经济的特殊需求性,决定了对涉农金融业务的金融机构,不能以经营利润等指标为激励,引诱其经营地域、经营范围、经营重点脱离“三农”,趋向大中城市。决定了不能把对沿海发达地区商业银行监管的理念与技术,照搬到对农村金融机构的监管上。因此对现有的农业合作银行、真正的合作金融组织,村镇银行、小额贷款公司及互助基金会的监管,必须实行有别于全国性股份制商业银行的监管制度与政策。

金融监管应逐步转向以功能性监管为基础的矩阵管理。当前我国金融市场仍存在大量的分割,部分分割是出于我国风险管理能力较弱的考虑,如限制银行资金进入股市等,具有一定时期的合理性。但是更多的市场分割,是部门职责划分不清与协调不力导致的,如债券市场、理财信托市场、金融租赁市场等的统一问题。解决这些问题的根本出路,应该由机构监管转向功能监管。但纯粹的功能性监管,又会导致多头领导,增加微观企业成本,并且可能出现政策冲突。为此,有必要在多个监管部门之间先有一个政策协调汇总机制,将功能性监管汇总、转换成对机构的管理后,进行对口管理。如果不对现有监管机构作合并调整,也可设立“一行三会”监管协调委员会(是否可和宏观审慎管理机构合而为一?可进一步讨论),下设银行、证券、保险等功能性监管机构,分别对三大功能进行跟踪,设计监管政策,然而将其分解到银行、证券、保险机构分别的管理部门,由这些部门遵照分别的要求,对所管辖机构的非主体业务进行必要的管理。对于实际执行金融功能的“影子”机构,需要根据“功能重于形式”的原则,在有关监管部门备案。当这些机构的业务规模或市场影响力达到一定程度后,应强制将其转换为传统金融机构,接受正规的金融监管。

加强监管部门之间的协调势在必行。随着各类金融机构的业务融合,各类金融控股公司不断涌现,以分业为基础的监管体系有些捉襟见肘。调整金融监管部门,短期成本较大,特别是当各监管部门之间又尚未形成有效的监管模式与固定方法时,更应着重加强监管部门之间的协调。一是应尽快明确金融控股公司的监管原则和监管方法,建立必要的防火墙和适当的监管措施,避免出现监管套利机会与监管真空。这里的关键是避免政府提供的安全网被滥用,尤其是银行的信用和客户关系的被滥用和不公平竞争。二是建立对金融创新(包括产品、机构和市场)的协调机制。目前除了金融控股公司外,需要重点予以协调的,主要是各类金融理财产品的创新。应出台各部门都必须遵循的基本原则,以规范各部门出台的规章制度。三是建立危机处理预案。当监管框架,甚至监管组织发生变化,协调的方式也应相应进行调整,但协调的主要内容仍将围绕上述要点展考。当前,可尽快恢复“一行三会”的协调机制,并下设常驻机构,首先就实现功能性监管,通过协调会议下达各监管部门应落实的监管内容。就每一项功能监管出台各部门都需遵守的规章制度或指引。

各类监管政策应有助于降低市场中的正反馈机制,提高市场的整体稳定性。应密切监测市场中真正发挥作用的机制,特别是其中具有正反馈性质,或者在一定条件下会成为正反馈的机制。银行的资本充足率、不良贷款拨备要求、部分金融机构的薪酬体制(不仅仅只是薪酬水平),上市公司之间的相互持股、开放式基金的机制,甚至社保、保险公司的一些行为,都具有顺周期或正反馈的性质。监管部门除了在规范市场行为,严格防范和整治内幕交易、市场操纵等直接损害投资者利益的违法行为,维护市场公开、公平、公正之外,应密切关注这类机制的形成与互相放大效应,并将有关情况通报宏观审慎管理部门,尽可能地通过制度调整,消除、限制或减轻这些顺周期的负面因素影响。

监管部门与所监管企业之间应保持一定的距离。这是相比成熟市场经济体,对中国金融监管部门监督不力中应突出解决的一个问题。监管部门与所监管行业的人员之间的调动,需要有一定的防火墙,以加强监管部门“裁判”角色的公正性。如监管部门的人员调往所监管行业的微观企业,应严肃政纪,坚决执行三年“冷却期”。该行业里人员调往监管部门,则应责令其辞去市场职位,退出相关领域的投资,关系人的行为应得到一定约束等。

最后,需要特别指出的,当前我国金融发展相对“滞后”,创新是唯一的推动力。但是,如何处理好加强金融监管和鼓励金融创新的关系,是多年来始终没有处理好的一大问题,也是提高中国金融监管有效性的极其重要的环节。

总之,国内金融改革的内容是极其广泛的。以上只是从战略的视角,相对于金融开放,就未来应关注些什么问题,解决这些问题的重要原则又是什么,进行了概略的阐述。

(注:本文摘选自夏斌、陈道富:《中国金融战略:2020》,人民出版社,2011年)