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中国未来金融的若干重大改革事项(上)

发表日期:2013-11-22


 


夏斌 陈道富

2011-06-22

一、准入限制的市场化

金融业对内充分的市场化,是调整我国金融发展结构失衡与滞后的关键。当前金融领域内的各种结构失衡,在相当程度上是因为金融受到管制及竞争不充分造成的。理应当解除了这些不恰当限制后,金融结构的再平衡会根据市场需求自发形成。造成目前金融结构中的直接、间接结构,直接融资结构中的债券信用、银行信用结构,企业融资结构中的国有大企业与中小企业、创新企业结构等诸多结构失衡,均反映的是金融非市场化的后果。其主要体现在以下四个方面:一是在现有市场中,各类金融机构市场准入的行政限制问题;二是各种金融产品的行政审批问题,包括债券和股票发行的行政审批;三是以市场化为导向、企业以各种合同形式创建的金融市场交易活动仍处于灰色地带,制度空白,其始终在寻求“合法化”过程;四是利率和保险费率等价格体系的市场化问题。

造成这些限制与情况存在的直接原因,除相关管理部门的不协调导致的市场分割等原因影响了最高层决策外,主要有以下三个基本原因:一是在中国渐进改革过程中始终要处理好改革、发展与稳定的关系。在这压力下,由于缺乏对金融机构倒闭、破产的法律支持,监管部门往往承担了超越其所能控制的风险管理任务,即在市场出现风险时,不论产生风险的原因是什么,监管部门都有责任确保金融和社会的稳定。因此监管部门对金融的市场化过程,自然会采取过度谨慎的态度。

二是我国的消费者(中小投资者)自我保护机制较弱,以市场为基础的信任程度和风险意识较差,有的投资者甚至也存在道德风险,过度依赖政府干预,对自身选择的投资态度是,“只能赢,不能输”,从而使监管部门的责任无限放大,使得监管部门在推进市场化改革时,为担忧中小投资者难以接受风险而步履艰难。

三是我国市场结构中,国有金融机构在金融市场中占有绝对的市场份额,金融市场中间接融资主导了融资市场,形成了金融市场特殊的风险定价(道德风险和逆向选择),决定了价格的市场化并不能带来完全竞争的效果,有时可能会产生恶性竞争,不利于系统性风险的防范。

有鉴于此,要进一步加快金融业在这方面对内充分的市场化过程,必须在以下若干方面予以突破:

要尽快完善有问题金融机构的市场化退出机制。进一步完善破产法,尤其是应尽快出台金融机构的破产法,实现金融机构的市场退出法制化和程序化。在中国当前,要重视“大而不能倒”的问题,更要重视“小而不能倒”的问题。日常生活中恰恰大量存在的是“小而不能倒”的问题无法得到解决。为此,需制定相关的存款保险制度、特别是中小金融机构的存款保险制度,规范投资者保护基金和保险保障基金的使用,使其真正便利金融机构的市场退出。

在加大金融消费者(中小投资者)保护力度的同时,要加大对金融消费者的风险教育。同时保证市场的公平公正运行。除继续实行严厉查处市场内幕交易、市场操纵和欺诈行为等日常监管措施外,可考虑设置专门的部门来维护金融消费者的权益,防范金融机构损害消费者权益的行为发生。同时,对按法律法规及有效合同交易运行造成的消费者风险及损失,政府应按法律法规及合同处置,不应迁就群体性事件的压力。应逐步培育全民的法律意识。

逐步减少对金融机构、产品市场准入的实质性限制,真正允许并且鼓励民间资本投资国内任何金融机构。不能歧视民营资本及以信托方式集聚的民间资本入股各类金融机构。民营资本控股金融机构在上世纪末的中国曾发生过一些教训,随着其后金融监管加强和全社会微观金融治理水平的提高,政府部门的政策应及时调整。取消各种违法限制民营资本入股、控股银行、证券、保险等各类金融机构的部门规章。应在进一步研究制定中国经济不同发展阶段国有资本相对控股和绝对控股的原则基础上,逐步减持国有持股比例。在这方面,恰恰对于境外投资者入股境内各类金融机构,不要简单相信有些官员和专家所说:引进境外战略投资者有利于改善微观金融治理,微观金融搞好了,宏观金融就安全了。因为2008年全球金融危机中有关东欧国家外资大撤离资金给我们提供了教训。

实现股票、债券等金融产品的基本市场化发行,对除存在扩大金融杠杆率、影响货币信贷政策执行和影响境内外资本流动管理的创新性产品外,对其他传统业务产品的推出,应一律由审批、核准转向以备案为主。特别是对于股票的发行,更应强调市场化原则,弱化行政审批、控制发行规模对市场走势的影响度。

推动金融市场要素价格市场化是一个长过程,同时又是一个较艰难的过程。可通过发展理财市场来逐步推动利率市场化。在规范理财市场的前提下不断推动理财市场的发展,主动推动金融的部分“脱媒”,以加大传统金融业务的经营压力,减少利率市场化过程中的市场过度波动,从而使得利率市场化“水到渠成”。在对多类债券严肃市场评估的基础上,放开债券利率30年前制定的上浮40%的制度约束。推动与国债相关的衍生产品发展,提高国债在市场中的基础性地位,从而产生有市场影响力的收益率曲线,引导市场的利率走势。逐步推动保险费率的市场化。在附加费率自由化的基础上,可逐步弱化对纯费率的管制,转向行业指导与自律,建立全行业的统一数据库,并形成具有广泛数据基础的纯费率参考水平,各公司可根据本公司的服务人群特点,在一定幅度内自行确定。

二、金融市场的统一与完善

中国的金融市场特别是债券市场的多头管理、市场分割问题,已经严重影响了市场的发展与效率。当前中国债券市场由发改委、人民银行和证监会多头管理的现实,分别是上世纪末中国整顿金融秩序时,因证监会不愿承接人民银行原有的企业债管理职责,以及进入本世纪后人民银行不满意发改委长期维持债券行政管理、影响结构调整与货币调控,从而主动履行短期融资券和中期票据管理职责造成的。

中国金融市场的统一与完善,涉及多方面的内容。就其重点而言:

应在协调研究中国债券长期发展原则的基础上,将债券市场的管理职责统一归属于管理证券的中国证监会。并研究新办法,按市场化原则,取消当年债券发行总额限制,按风险定价原则决定债券利率水平,取消债券发行的行政审批制,逐步由核准制过渡到备案制。

统一各地、各部门场外交易市场(产权交易市场),可以大大提高资源在全国范围内的有效配置。在这方面,不存在理论上、技术上的困境。关键是中央政府要下决心,指令明确。建立全国统一的电子报价平台市场,除有利于提高产权资源的有效配置外,同样可以节省社会大量的人力与财力。

研究主板市场、中小板市场及创业板市场的转板机制,做到转板自愿、降板强制,完善多层次资本市场的效率机制。

加强银监会与证监会的协调沟通,解决信托人作为上市公司股东资格问题,以吸引更多的社会闲资参与企业的创业,支持企业的发展。

加快培育符合我国市场体系稳定运行的资信评级机构。规范金融市场中各子市场的信用评级资质管理。加强对评级机构的指导与监督,提高评级质量。伴随境内、外人民币资产业务的发展,政府应尽快支持、鼓励境内民间资金与亚洲国家有关机构合作,组建跨国合作的评级机构。可以先评估亚洲债券市场发行的债券,支持亚洲债券市场的发展。

扩大货币市场的参与主体,提高货币政策的传导效应。应允许更多的证券公司、信托公司、财务公司及基金公司参与货币市场交易,扩大货币经纪公司数量,进一步丰富金融衍生产品交易。

鼓励私募基金可按国家法规运作。法规不完善的,可以完善。但不宜出台有倒退意义上的“产业基金管理办法”,即予以行政审批的管理模式。政府可出台相关办法,主要规范约束用“纳税人的钱”投资私募基金的行为。

在向境外人民币持有者开放境内货币市场、债券市场的基础上,探索向境外的外币持有者经兑换,投资境内债券市场的试点。

对金融市场上面向境内交易者的各类制度创新,包括股指期货、国债期货等各类衍生品,原则上,早开放、早主动;早试验、早收益。但对一切涉及放大信用杠杆的产品创新,应提倡“以实践为主”原则,结合宏观调控政策需要,通盘考虑。对于打通境内、境外市场通道的各类金融创新产品,不能“孤军奋战”,必须视国家开放战略部署,实行有序创新。

三、完善中小企业融资体系

完善中小企业融资体系首先是个系统工程,必须要有信贷、税收、担保、工商、统计等各项政策的协同。就金融领域而言,关键是要放开金融市场的各种准入限制,允许民间资本进入金融业,并且允许与鼓励各种金融组织积极创新,开展各类金融服务。

加快小额贷款公司的发展。降低社会资金入股小金融机构的门槛和要求。小额贷款公司审批可交由省级地方政府监管。在明确谁审批、谁负责的前提下,督促地方政府公开审批条例。在有条件的地方,加快审批设立的步伐,逐步由审批制度过渡到核准制度。

进一步加大财政资金支持担保体系建设的力度。可设立政府的中小企业发展基金,以贴息、补贴、担保及部分抵偿责任等各种方式,体现财政的大力支持,广泛吸引正规金融体系对中小企业的融资支持。

在重新明确中小企业划分标准的基础上,对小企业、微小企业的信贷支持予以积极的优惠。同时,应对一切从事中小企业,特别是对小企业、微小企业进行信贷支持的金融机构,同样给予政策的优惠,以更广泛的动员国内金融资源。

在金融机构管理政策上,应鼓励农村合作银行、村镇银行、小额贷款公司等中小金融机构,重点服务中小企业,特别是小企业、微小企业。对其业务范围应限定在局部区域和县城,不鼓励跨区域经营,也不轻易鼓励走全国连锁或金融控股公司模式。在监管上,应杜绝以其经营业绩良好为引诱,支持其升级为在更大区域范围内经营的机构,违背创办中小金融机构的初衷。防止出现新的农村资金流入城市的现象,防止一些金融机构随着经营规模的扩大,出现喜做城市大型企业、大型项目,厌倦小企业、小型项目的行为。