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中国金融监管协调下一步

发表日期:2013-11-22


 


夏   斌

2006-10-26

——专访国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌

国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌首次剖解金融监管深层矛盾,详绘未来发展现实路径

  2003年观点回放:

  当前银行的监管问题,首先问题绝对是体制问题,是监管水平的问题,是人的问题。

  成立银监会肯定是有利又有弊。弊的方面,是会大幅增加银监会和人民银行的摩擦成本和协调成本,也必然增加国务院进行协调的时间,弄不好可能会降低监管效率,不过效率恐怕也是没有人去算的。

  本文精彩观点:

  社会上有人提出再成立一个超监管部门的机构,或者成立一个级别高一些的协调机构。我认为不是不可以,但要真正有效地做好协调工作,仅靠新设机构、增加权利、扩充人员也是不够的,还是需要有具体的协调操作规程进行约束与操作。

  要讲协调,首先要搞清楚协调什么?具体的协调内容指什么?只有研究清楚是什么样的,才好决定选择什么样的

  仍然坚持分业监管的基本原则,但是通过制定新的制度,逐步体现机构监管向功能监管的转化、过渡,重点在金融产品与金融工具上实现功能监管。

  当前,监管的协调成本和监管效率问题确实突出了,可以分层次解决,重要的是,要通过制订一定的制度,约束部级以及部以下级别的公务员要有充分协调的习惯与行为。

  中国的很多问题,特别是当前行政管理体制下的监管协调问题,关键是缺乏制度的约束。真正解决问题的方向,要多从制度层面考虑。要考虑官员级别,但不要动不动从官员级别、从增设机构、增设人的层面考虑。

  评说上一步

  《当代金融家》:听说有关部门正在准备年底中央金融工作会议的材料,一行三会金融监管协调是重要议题之一。您对这方面情况比较了解,我们想就此请您谈谈看法。说起中国监管协调的下一步,不能不涉及上一步,您能否先对上一步作一个回顾?

  夏斌:经济史的发展有一定的必然性,也有许多偶然因素的触发。从原来中国人民银行一个单位衍生发展成一行三会,其中有很多故事可讲。特别是证监会、银监会的成立,比保监会的成立,故事要多。社会科学不同于自然科学,对与错的结果难以在实验室里论证。更多的只能让后人去研究、去评判,让后人去吸取经验教训、去完善。但在哲学意义上讲,永远不可能推倒重来重新开始,都是否定之否定的螺旋形上升发展。

  2003122日,人民银行全国分行长会议召开,纷纷扬扬近一年多的内部讨论宣告结束,会上正式宣布成立银监会。就在当天的《中国经济时报》上我发表了一篇文章,尽管已大势所趋,但我的观点仍坚持成立银监会有利有弊。主要基于4点:

  一是当时谈到人民银行分拆的理由,我认为,首先要看到,大量不良贷款的形成,是有多方面原因的,决不是简单的监管体制问题

  二是当前银行监管的问题,首要问题绝对不是体制问题,而是监管水平的问题,是人的问题。不管分拆不分拆,首先还是要提高监管水平

  三是分拆采取证监会、保监会模式,肯定是有利又有弊。利的方面:可以集中人力,扩充人力,使监管队伍职业化,集中精力、聚精会神抓监管。而且,随着市场化进程的加快,交叉产品、混业进程的加快,待条件成熟,成立国家金融监管委或金融监管部也即水到渠成。弊的方面是会大幅度增加银监会和人民银行的摩擦成本和协调成本,也必然增加国务院进行协调的时间,弄不好可能会降低监管效率

  四是监管的效率恐怕也是没有人去计算的。我当时倾向,如果分拆,采取外管局模式较为稳妥。

  《当代金融家》:您对中国上一步的金融监管协调有何结论性评价?

  夏斌:从银监会成立至今,眼看近三年过去了。大家已看到,随着银监会的成立,通过大量扩充人员和资金,工作更加单一、专注,加上银监会同志们的努力工作,实事求是说,近几年在监管理念、监管目标、监管制度、监管手段上,一句话,在监管水平上有了很大提高,对中国银行业的稳定运行起了相当大的推动作用。同样,也要实事求是地说,总体监管水平的提高有银监会同志们加班加点、努力奋斗的因素,也有干部、人员、资金扩充的因素。因此话又说回来,如果不是成立银监会而是成立外管局模式的银监部门,同时同样大量扩充相应的干部、人员与资金,配备好干部队伍,我相信比在原央行内部仅设单薄的4个司局,监管水平也会有很大提高。但遗憾的是,历史不能倒回、模拟。

  我的另一评价是,在当前,监管的协调成本和监管效率问题确确实实突出了,已影响了金融创新和中国金融事业的发展。这方面的例子不用多举,社会上和业界是清楚的。否则,中央就不会把此问题列入今年底金融工作会议的重要议题之一。

  而且,还要清醒看到,重视与解决这个问题对中国金融事业的发展,是相当的重要。在中国金融开放步伐逐步加快、利率汇率更加市场化的背景下,相对于外资机构,我国金融机构金融产品及衍生产品的研发、定价能力本身低下,市场开发能力弱、速度慢,压力已经相当大,若再加上监管协调问题如长期得不到解决,产品审批程序杂又长,将对中国金融业的发展形成致命打击。因为WTO过渡期结束后,金融业的竞争明显白热化,最具兴奋点的竞争,可以说就是金融新产品的竞争。

  矛盾的根本

  《当代金融家》:在您的从业经历中,既在金融监管部门工作多年,也在金融机构任职多年,现在国务院发展研究中心专门从事金融行业研究多年,以您之见,中国下一步应该如何提高金融监管的协调水平?

  夏斌:现在社会上和业界对金融监管部门协调不力的不满意呼声很高,议论很多。我认为要讲协调,首先要搞清楚协调什么?具体的协调内容指什么?只有研究清楚是什么样的,才好决定选择什么样的

  我认为,当前大家都在讲的协调内容,归纳起来,主要是三个方面。

  第一,是在处理历史遗留问题、关闭破产金融机构中,有的需要政府买单,由此引起的央行与三会之间以及三会之间大量的公文来往、扯皮的协调问题。

  第二,为了提高中国金融业的经营效率和竞争力,适应混业经营的大趋势,我们现在既采取了坚持分业经营框架原则,但又逐步允许银行、证券、保险、信托、财务公司、租赁等行业跨行业投资控股,走上了分业经营下通过金融控股公司形式实现混业经营的间接道路。如银行投资设立基金公司,信托投资设立证券公司,证券公司也投资设立基金公司等。由此产生了金融控股公司或集团由谁监管,监管部门间如何协调监管的问题。由于在此问题上至今不协调,对中国金融事业的进一步发展形成了许多不利的因素。

  第三,随着目前金融市场的不断深化,各类金融机构创新活动日益增多,新工具、新产品、衍生工具踊跃出现,不断挑战现有分业监管的模式。特别是各类金融机构除继续维持各自的传统金融业务之外,都看中了委托理财(相关:证券 财经)、资产管理业务的大蛋糕,抢中高端客户,不断推出新产品。这些产品中的绝大多数具有委托理财的同质性质,打混业经营的擦边球。在开发这些产品和其它新产品中,监管部门间公文旅游过程长,扯皮现象多,审批时间长,监管与创新矛盾明显突出。这是对我国当前分业监管模式的重大挑战,也是各监管部门需要加快协调解决的重大内容。

  至于说具体如何提高监管部门的协调水平,关键是要正确认识上述三类不同内容,进行分别的思考、梳理,才能对症下药,找到合适药方。

  《当代金融家》:第一次听到您对监管协调内容或者说监管协调对象进行这样的概括与分析。那么,您能否具体展开谈谈怎么样对症下药,提高监管协调水平?

  夏斌:针对我上述描述的三种现象,在讲监管协调时应区别对待,分别考虑。

  对于在处理历史遗留、关闭破产金融机构和政府出钱买单问题上,特别是关闭金融机构(包括证券公司)问题上,要认识这是改革深化中一段历史时期的特殊现象。特殊在:一是要处理的机构量大;二是存款者、投资者利益保护制度未建立;三是政府买单如何买,买多少,尚缺经验。因此,涉及到的监管协调应该说是一个集中突出的短期现象。随着时间的推移,这些矛盾慢慢会弱化,今年已经比前几年弱化多了。解决这个问题只要有关部门在国务院领导下,在总结经验教训的基础上,明确若干原则、制度规定,以后各有关部门依法办事,就不会再存在像过去那样,动不动需要国务院领导亲自出面,进行日常大量协调磋商的情况。除非若干原则、规定的边界制定得还不清楚。

  对于由某一类金融机构跨行业投资产生的金融控股公司或者集团的监管协调问题,本质上是个制度建设问题。制度安排好了,以后也不会涉及大量变化多端需临时协调的内容。制度建设中较难处理、明显的问题,一是一行三会中哪个部门为牵头监管部门?是由管全国支付结算系统和承担最后贷款人角色的人行来牵头,还是由控股子公司中最大规模子公司的监管部门来牵头?这需要定夺;二是对金融控股公司监管什么?由哪几个内容和环节需重点监管?三是最关键的,也就是明确了谁牵头监管、监管什么之后,如何落实监管?一行三会间相关的监管信息如何传递?传递什么?一旦出事,各监管部门各自的责任是什么?相对主监管权归谁的问题,如何明确监管责任,可能更是困难。所以,在金融控股公司监管问题上,重点应放在讨论清楚监管什么、如何监管上。在此基础上,再制定出详细、可操作的监管办法,如果能做到这一步,我相信,日常协调问题也就解决百分之七、八十了。

  以上两项需协调的内容,如果制定了一定的制度规范,就此意义讲,未必一定还需成立什么超监管部门机构。关键按制度办事就行了。

  随着金融市场深化和各类金融机构竞争加剧,各类机构推出的各种金融产品,有些是很难清晰界定由哪一个部门监管为好,因为往往涉及好几个部门的业务。而且,新产品的推出是经常不断的,内容也是经常变化的。因此事先再怎么样认真研究监管制度,仍可能出现跟不上快速发展的市场需求问题。在中国金融改革开放过程中,市场越深化,必然会使分业监管、机构监管与金融创新的矛盾越来越尖锐。这是必然的,也是中国金融事业发展中的好事。解决的办法有二种,一是坚持分业监管的原则与制度,丝毫不动,通过监管部门间目前的协调来解决,某种意义上说就是维持现状不变。二是仍然坚持分业监管的基本原则,但是通过制定新的制度,逐步体现机构监管向功能监管的转化、过渡,重点在金融产品和金融工具上实现功能监管。我认为,第一条道路肯定已不合时宜,必须走第二条道路。

  分层次解决

  《当代金融家》:依照您的分析,大家平时所谈到监管协调中的纷乱现象,实际上主要集中在三方面,一是关闭金融机构,二是金融控股公司,三是金融产品创新。前两个方面,只要设计好一定的制度,协调矛盾不会突出;后一个方面是日常的、易变的,较难处理的。您提到通过一定的制度安排来解决,指的是什么制度?

  夏斌:我想,考虑这个问题需要结合中国的政治体制、干部管理体制等问题进行考虑。社会上有人提出再成立一个超监管部门的机构,或者成立一个级别高一些的协调机构。我认为不是不可以。找比正部级干部职位高的副总理、国务委员当协调主持人,当然可以。但这与现在国务院负责同志通过主持开行政会议进行协调,有什么差异?如果不是这样,找正部级级别的人士当协调主持人,除非其不兼任一行三会的主要负责人,或授予其一定的特别权利,否则的话,在我国目前政治体制下,恐怕也难以协调或者协调效率很差,这个道理大家很容易明白。就是采取后者,即授予一定的特别权利进行协调,要真正有效地做好协调工作,仅靠新设机构、增加权利、扩充人员也是不够的,还是需要有具体的协调操作规程进行约束。

  《当代金融家》:您认为具体应该怎么操作?

  夏斌:我的思路是分层次解决,重要的是,要通过制定一定的制度,约束部级以及部以下级别公务员要有充分协调的习惯与行为。

  不管要不要成立一个超监管部门协调单位,仍应成立一行三会司局级金融监管协调工作小组(视情况也可以吸收发改委、财政部参加)。其重点任务或主要职责,就是对新产品开发和功能监管进行协调。

  今后凡除传统业务和传统产品的金融监管外,某一部门在审核、推出新金融产品涉及其他部门监管范围的,必须先签发文件给其他部门,同时限定其他部门必须在一周或两周内有明确的反馈意见。这一点很关键。当前金融监管矛盾较多,就是有的部门批准的新产品,不征求其他部门意见。有的部门对其他部门的会签文件一拖再拖,消极对待。如果会签文件,必须制定限时约束——一部门对另一部门文件征求意见的时间规定。

  征求意见过程中,如果各部门意见一致,只要不涉及人大法律或国务院法规的,则可即办。若涉及到了,报上一级机关。如果各部门意见不一致,限定一周或两周内,先召开司局级金融监管协调工作小组会议,并吸收国务院相关研究机构或其他机构派人参加,当面讨论磋商。如实记录各种意见,会后反馈有关部门领导再研究,或修正原有部门意见。若各部门仍坚持不同意见,再把如实反映各部门不同意见的报告上报。此时由国务院通过行政会议形式讨论解决,还是通过成立一个专门的更高级别的协调机构解决,形式已不重要了。因为实质性的磋商内容已做完了,矛盾的焦点也明确了。

  上述有时间约束的分层次监管协调程序,应以国务院的名义或其他权威形式的名义发文明确,要求各部门必须照章办事。

  可以看出,我说的这些协调监管制度的安排,重点不是落脚于事无巨细都由国务院出面,而是重点落脚于在司局级、部级层面展开充分的讨论磋商,充分吸纳、反映各部门意见。这样做的效果是,间接要求各部门求大同、顾大局,不要动不动充当部门利益的代表人。我相信,如果有这样的制度安排,并有制度的监督,来回实践多次,无形中会提高监管协调的效率。因为每个部门都不愿意屡屡地、三番五次地充当被多数部门否决的少数部门利益代表者,这样的协调会无形中增加对其的压力。

  《当代金融家》:您的思路很具体,这是否与您本人曾陷入协调苦恼的监管实践有关?

  夏斌:完全对,很有体会,也曾很有烦恼。中国的很多问题,特别是当前行政管理体制下的监管协调问题,关键是缺乏制度的约束。真正解决问题的方向,要多从制度层面考虑,要考虑官员级别,但不要动不动从官员级别、从增设机构、增设人的层面考虑。