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再论中国经济改革的“顶层设计”

发表日期:2013-11-22


 

夏  斌

2013-07-24

在中国当前经济与社会矛盾、风险凸显期,国人中的多数已认识到,靠零敲碎打的改革已不能解决问题,必须要有“顶层设计”。

  统盘谋划、顶层设计已迫在眉睫

  当前,中国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题严重。正如十八大报告所坦承的,表现在方方面面。现在不是讨论“要不要”改革的时候,社会上下对改革滞后的严重性已非常清楚。而“改革从哪儿突破”、采取哪些措施?路线图、时间表是什么?远比“必须加快改革”之类的口号与激进的呼吁更为重要。

  但是如何解决面临的一系列问题?经济改革要不要“顶层设计”?对此仍存有争议。有人认为,可继续“摸着石头过河”,不必“顶层设计”。退一步说,如果不事先进行涉及诸多领域、诸多政府部门制度调整的“顶层设计”,能否真正推进改革?笔者认为,一是很难。经过30多年改革,容易改的都已改或者正在改,剩下的都是难啃的“骨头”。以往的实践已证明,长期协调终也难以突破。二是会耽误发展大局。在面临各种复杂的问题,如果缺乏事先总体的谋划,纯粹出于“问题导向”,推进A问题的改革,引出B问题的改革需求,从而改革B问题。以此类推,顺藤摸瓜,解决了B问题,再引出CD问题。但是,前几年历史已证明,四平八稳推改革,功效是不明显的。特别是当我们充分估计到下一轮改革中利益格局调整将会更加艰难、深度改革将会更加复杂,再加上未来改革中可能出现的意识形态争论和短期经济不稳定的纠结等,很容易又会导致改革中的就易避难、“绕道走”的现象。其结果,在国家综合国力持续大幅提升的同时,国民仍是怨声载道,中国经济遇到的前所未有的不可持续风险与挑战仍未彻底解决。

  更需要冷静看到的是,十八大已经向海内外庄严承诺:到2020年要实现“两个翻番”的宏伟目标。如果由于缺乏包括改革路线图、时间表的顶层设计而贻误了改革进程,在临近2020年践诺十八大目标之前的几年内,经济结构的长期扭曲难以支撑预期的经济增长率(众多机构预测中国未来8年能持续保持中速增长的前提,是必须加快结构调整等改革),最终导致经济增速持续滑坡或陷入“中等收入陷阱”。或者是,中国经济即使实现了“两个翻番”的目标(因为此目标要求本身并不高),但是如果由于决策者对国民所期望的经济、改革与社会福利目标的最低容忍线不敏感、麻木不清,结果未必不会出现今天大多数人所不愿看到的政治后果。这绝不是危言耸听。因为正是在城乡居民收入从2002年到2011年年均增长高达11.2%的这段历史时期内,也正是中国经济矛盾积累较多、经济不可持续问题突出的时期,是收入分配不公引发民怨较大、社会不稳定的时期。况且,危机后世界主要经济体的结构调整和全球需求的萎缩还将持续一个较长的时间,这决定了给予中国靠持续结构扭曲、粗放式增长来解决国内问题的空间缩小了,时间不多了。

  要清醒地看到,今天的国人,对改革迫切性的环境与要求也已远远不是32年前改革之初那样如此的宽松和模糊不清。在现代信息技术催化下,对政治民主、经济福利的期望与要求都提高了。在中国当前经济与社会矛盾、风险凸显期,国人中的多数已认识到,靠零敲碎打的改革已不能解决问题,必须要有“顶层设计”。拖拖拉拉的改革、将经济改革与政治改革完全割裂的改革,也不为国人所容忍,必须要有彻底解决问题的“明确预期”。

  各种经济问题背后的逻辑关系与“脉络”

  要研究“顶层设计”,必须要对当前中国经济发展中的各种问题和矛盾有个准确的把脉。

  十八大报告是这样指出的:经济建设为中心是兴国之要。发展是解决我国所有问题的关键。发展的本质要求是科学发展。科学发展是主题。科学发展的主线是转变发展方式。要转变发展方式,立足点是提高质量与效益,主攻方向是经济结构战略性调整,战略基点是扩大内需,关键是深化改革。改革的核心是处理好政府与市场的关系。应该说,这一系列的语言、逻辑是极其简明、清楚的。

  但是,具体怎么下手?改什么?十八大报告分别从三个角度进行了概括阐述。在“加快完善社会主义市场经济体制和加强转变经济发展方式”的部分,纯从经济方面指出,一是深化改革,二是创新战略,三是结构调整,四是城乡一体化,五是提高开放水平。在“改善民生和创新管理中加强社会建设”的部分,从民生与社会管理角度实际上是解决经济问题的角度指出,一是办好教育,二是推动就业,三是增加居民收入,四是推进社保建设,五是提高人民健康水平,六是创新社会管理(此点不属经济内容)。同时,在“大力推进生态文明建设”的部分,从讨论生态文明必然涉及的经济问题方面又提出,要优化国土空间、促进资源节源、加大生态环保力度及相关的制度建设。

  以上,是执政党从执政的政治理念出发,分别从经济领域、社会管理和生态文明三个角度,对从根本而言本属于经济发展与改革自身的各种问题,提出了解决的方向、要求与承诺(但没有量化的指标要求)。如此着笔阐述,这是执政纲领写作方法的一般需要。这里且不说结构调整、城乡一体化、创新战略、提高开放水平等内容本属经济改革之题,就是解决民生中的收入、教育、就业、医疗、养老等问题,无不样样都涉及经济问题及其体制改革。因此,面对如此之多的问题,如果不是从政治角度而是从经济角度出发,如何梳理其因果逻辑关系?如何厘清中国经济不可持续发展中各个问题的脉络,从而防止“眉毛胡子一把抓”,找到“抓手”或“突破口”?可以说,这是决定中国未来改革成败的大前提。

  从经济学出发,其实目前人们经常议论的经济中各种各样的问题,都可以从以下三种或四种重大的结构分析方法进行归并、把握。即从发展方式转变中的结构调整这一“主攻方向”或人们常说的“深层次体制问题”入手分析,从中可以发现,现实经济暴露的各种问题现象,无非有的是下述重大结构扭曲的衍生结果,有的是重大结构扭曲形成的动因。

  一是按国民生产总值(GDP)的支出法角度分析,近10年来投资、消费、净出口比例严重失衡。其突出表现是,20032011GDP增长中年均约50%来自投资的推动,消费不足特别是消费中居民消费占GDP的比重严重偏低。该占比从2000年的46.4%一路下滑,到2010年仅为33.8%,竟下滑了12.6个百分点。居民消费倾向从2000年的79.6%下降到2011年的69.5%,也下降有10个百分点。有学者指出,由于收入不公,中国居民收入最高的10%家庭收入是最低收入的10%家庭的65倍。富人的消费倾向只有62%,穷人的消费倾向是92%。即如果剔除10%穷人部分的消费数据,主体消费倾向的下降速度会更快。

  二是按GDP的生产法角度分析,近10年来产业结构发展不协调。随城镇化、工业化的过程进展,在第一产业比重稳步下降的情况下,2002年到20087年中,第二产业比重稳步上升,由44.8%上升到47.4%,在上升2.6个百分点的同时,资源节约、耗能少、具有劳动密集型特点的第三产业比重却在下降,由2002年的41.5%下降到2006年的40.9%2009年后出现了恢复性增长,到达43%左右。

  三是按GDP的收入法角度分析,近10年来国民收入分配格局严重失调。第一,居民薪酬收入占GDP的比重,在19952007年期间一直呈下降趋势,由52.16%下降到39.74%,共下降了12.42个百分点,年均降速2.3%。期间,20042007年该比由46.14%下降到39.74%,年均下降竟高达4个百分点,是快速下降的时期。2008年因经济普查等统计原因,该比重新出现了上升,但20092011年又由46.62%下降到44.94%,下降了1.68个百分点。第二,经过再分配后的居民可支配收入占比,下降速度进一步加剧,由2002年的65%左右下降到2008年的57%左右,下降了8个百分点。企业收入比重大体保持稳定,2008年后出现上升。而政府收入比重却是大幅上升。2008年政府在初次分配中的比重只有17.52%,但其可支配收入比重却上升到21.28%,两者相差3.75个百分点。

  四是从国际收支法角度看,近10年来出现了中国总储蓄远远大于国内投资的不协调现象。最为突出的20072008年,国内储蓄率达到异常的高度,平均为GDP53%,经常账户盈余占GDP的比例两年平均高达9.6%,创历史纪录。

  以上是从四个不同角度,极简略地分别概括了当前中国经济发展不平衡、不协调、不可持续的特征现象。可以说,当前国民经济中的各种结构矛盾与问题都被包含其中并从中可得到解释(详细分析见下述)。那么,今后的改革具体应从何着手、又如何推进呢?

  笔者认为,要解决这一问题,首先需要对这四种扭曲结构之间的关系有个正确的认识与判断。下面的一系列分析表明:这些经济结构既是相对独立的,又是互相联系、互为补充和因果循环的。每一个扭曲的结构只是中国当前“不可持续”经济体总体不同侧面的反映。我们只有在了解了这四种结构之间的互相联系、补充及因果关系后,才能在统盘谋划改革时做到“心中有大局”,才能寻找到改革的“抓手”。

  如果先以支出法角度分析为始点(以生产法角度或收入法角度分析为始点同样可行),为什么近年来居民消费率逐步下降?众所周知,最直接、最主要的原因是上述国民收入分配中居民可支配收入在急剧下降,其次是居民预防性储蓄动机增强,相当部分人因担心社会保障的不稳定,有点积余不敢消费,引起了消费率的下降(回到了收入法的结构分析)。美国著名中国问题专家尼古拉斯·拉迪估计,两因素的权重分别占75%25%。此分析表明,要扭转此局面,问题直指收入分配改革与社会保障体系改革。

  为什么近年来居民收入未随着GDP的不断增长而增长?或为什么居民收入赶不上政府、企业收入的增长速度?

  在农村,主要是在城市化、工业化过程中本应全部归属农民的土地增值收益,绝大部分被政府与企业所获。20012010年,全国土地出让收入由0.13万亿元增长到2.7万亿元,增长了19.9倍。但是,农民通过征地和拆迁补助和失地补助两项,仅获得土地出让收入的37%2010年辽宁、浙江、河南三省征地补偿费占土地收入的比重,更是分别低到不可想象的10.37%2.91%12.99%

  在城市,居民收入增长慢的主要原因,一是上述已分析的薪酬收入偏低;二是财产收入在下降,股市下跌,储蓄的负利率损失。19962002年中国平均真实利率为2.93%2003年至今,平均真实利率是0.3%8年的96个月里有52个月处于负利率状态。有人测算,2011年通货膨胀税高达1.5万亿元。真实利率压低1%,消费增长率将下降0.287%。三是过去几年快速发展的传统制造业,资本有机构成高;国企垄断问题严重,分红制度又不健全,且资源税等要素价格便宜,刺激了第二产业的不断扩大。而能促进就业、以普遍提高劳动者薪酬水平为特征的劳动密集型经济、服务经济的发展,在各种行政管制及扭曲制度下受到明显的抑制。自然,生产中生产要素配置中资本与劳动力明显的强弱地位,直接决定了要素分配中利润与工资的明显差距。

  上述分析表明,要扭转城乡居民收入增长慢的局面,问题直指土地增值收益分配制度的改革、收入分配的改革、国企的改革、利率市场化改革以及重要的产业结构调整等。

  又为什么产业结构会扭曲?就第二产业与服务业关系看,一是税收问题,所以目前正在进行“营改增”的税收改革。二是又回到收入法分析,是由于政府收入增长过快。过去几年来,各地方政府土地收入大幅增加,并以此为杠杆,高倍撬动了金融资源,放大了资本投入,所以加快了第二产业的投资。特别是垄断性央企,分红比例又极少,更有条件以独占的各种优势,通过不分红或少分红,以积累的大量利润和巨额资本,撬动巨额的信贷资金,并实施多元化经营(包括以国企独有的垄断优势进行大量的非主业投资,获取利润,如在金融领域),以不断推动上述支出法分析中的高投资水平,形成了生产法分析中的产业结构的重大扭曲。三是我国对民营投资服务经济的限制过多、门槛过高,资金难以进入。四是利率、汇率、资源要素价格改革的滞后,再遇上前几年不可忽视的外部需求繁荣的刺激,一拍即合,助推了垄断性、资源性企业更有条件以较低的成本加快扩张。此分析表明,要想彻底扭转此局面,解决的措施不可能是单一的。问题直指税收改革、国退民进、落实新非公36条、利率汇率资源等要素价格的改革。

  而又为什么中国总储蓄曾异常高于投资率?从长期看,扭曲的收入结构、支出结构和生产结构再加上资本价格、资源要素价格、政府管制因素和外需繁荣因素,必然会导致前几年国民生产的大量产品与服务,除供应国内部分消费、大量投资外,必然表现出大量的净出口,或者为经常项目异常的高顺差。20072008年两年经常项目顺差分别占GDP10.1%9.1%(2011年降到了2%左右)

  归纳以上分析可以发现:

  第一, 四种结构分析方法中的每一种分析,只是分别从国民经济总体不同的单一侧面,对不同的经济关系、以特定的经济范畴,反映了国民经济运行中的问题而已。

  第二,如果以静态的、分别的视角并列、汇总四种方法的分析,经济运行中似乎存在同时并列、相互无关的结构扭曲问题。但是,如果以动态的、互为联系的视角分析,它们之间却又是相互关联的。其中,有的就是因果循环关系,有的还存在一定意义上的互为因果关系。因此,从总体看,国民经济运行中的结构矛盾关系是错综复杂的,并不是一一孤立的存在。任何一个扭曲的结构矛盾,要想单独予以解决,已是不可能的。

  第三,从以上着眼于实体经济运行中复杂结构关系分析中同样可发现,相关结构问题的形成动因又不仅仅局限于实体经济本身。其他的重要原因,一是中国经济正处于转轨过程,利率、汇率、资源等要素价格机制尽管在改革,但由于改革得不到位,扭曲的市场信号对经济结构的扭曲,起到了不可忽视的传导与推动作用。二是与要素价格扭曲相配合,体现政府管制意图的税收因素、市场准入限制因素、国企垄断因素和各种资源价格低廉的因素,同样对经济结构扭曲起到了不可忽视的传导和推动作用。归结这二者的讨论,从中可以发现,要纠正扭曲的结构,仅靠经济体自身的运行是解决不了的,必须要纠正政府在市场运行中的过度干预,要重新讨论政府在市场运行中的合理边界问题。

  第四,上述分析同样表明,全球危机后中国主动或者说被动地启动了国内经济结构的重大战略性调整,肯定是有利于恢复世界经济的再平衡,有利于促进全球经济的健康发展。而全球经济的恢复和健康发展,也会促进中国经济收窄“结构失衡”的缺口。