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小步改革外汇储备管理体制

发表日期:2013-11-22


 


夏    斌

2006-12-21

       展望2007年中国经济,尽管在发展中仍会存在不少困难,尽管学术界对发展趋势会有许多不同的观点,但我相信,只要政府继续现有的宏观调控思路,即坚持管住土地,管住货币与信贷,提高市场准入门槛和扩大消费需求等一系列政策思路,即使美国经济明年可能出现下滑,中国经济仍然会是高增长、低物价的走势。

  尽管明年宏观经济走势仍是不错,但发展道路会相当艰巨。从目前政策轨迹看,如果不及时作出适当调整,突出的、较难处理的困难与难点,将不是聚集在国内,而是聚集在对外平衡上,即继续不断增长的双顺差和外汇储备。这是当前我国宏观经济运行中诸种矛盾的焦点,也是对宏观经济调控的重大挑战。

  要看到,出现这样一种格局,是全球生产与服务分工格局二十年间发生变化后,相关国家政策调整滞后和利益博弈的因素所致。也是在世界经济史上,经济格局发生重大变化初期往往容易出现的现象,因此不必大惊小怪。也许这一过程还需持续一段时间。

  目前关于如何进一步改善我国当前宏观经济调控中的困难,很多讨论已逐步集中在上万亿美元的外汇储备上。我建议,应小步改革外汇储备管理体制。

  寻找外汇新管理模式

  为什么要改?长期以来,我国外汇匮乏,央行作为外汇储备管理的唯一机构,不存在任何的不妥。近几年随着外汇储备的迅速增加,货币政策调控的压力越来越大,储备外汇仅投资海外金融资产,机会成本高,不能满足经济持续发展中一些重大领域的资金急需。为此,央行曾拿出少量外汇注资银行,解决经济持续发展中的重大问题,这是必要的,也是可行的。

  但我国目前面对的是上万亿美元的储备,而且据国际组织预测,今后四五年内每年仍约有1500-2000亿美元的增长局面,这将给我国央行及宏观经济管理带来严重的挑战。

  从国家整体利益和长远战略利益出发,如果有条件在满足防范金融风险、稳定汇率所需的外汇流动性、满足一定的金融资产投资收益后,应该进一步考虑要满足国家长远的经济战略收益。如果能做到而不去做,不是国家重大的机会损失吗?如何做?此时如果继续由专责宏观调控的央行一家机构,同时兼负大量日常、复杂的普通投资和战略投资职能,兼负金融工具投资和实业企业投资功能,显然央行力不从心,而且在帐务处理上有诸多不便。因此,寻找新的管理模式,自然成为我国宏观经济管理中面临的新问题。

  在经济较发达国家,如果汇率政策与国内宏观经济政策日益紧密时,往往出现由财政部、央行或专门的机构互相协作,共同构成国家外汇储备管理体系。特别是在亚洲出口主导型经济、又是非主要国际结算货币国家内,如新加坡、韩国等,当外汇储备相当丰裕时,都逐步走上了开始分离汇率管理功能和外汇投资功能,出现不同功能的外汇分属不同机构专责管理的道路。

  超适度外汇应单独管理

  如何改?根据上述情况,又从我国目前央行、财政部各自的职能、人员结构、经验积累状况及法规依据出发,当前我国的外汇储备管理体制可以不作大的调整,但应该开始学习探索逐步分离国家汇率管理功能和外汇战略投资功能的路子,这不仅是必要的,而且时机已基本成熟。

  为此,建议进行小步改革:在大体测算国家适度外汇储备的基础上,涉及抗御金融风险、与汇率管理相关的适度外汇储备继续由央行管理。超适度的外汇逐步交由财政部或设立专门的机构单独管理。

  在具体操作思路上,基于中国经济和财政收入的持续高增长以及目前市场利率较低的状况,财政可分期分批发行十年期甚至更长期的债券,在市场筹集人民币资金,从央行购汇后进行投资操作。这样做的好处有:

  (1)财政从市场上筹资购汇,可直接减少国内的货币供应压力,起到财政政策配合央行进行宏观调控的效应;(2)财政购汇后,主要用于海外和国内的战略性投资,可明显增强国家的持续竞争力;(3)财政购汇后,除绝大部分用于战略性投资外,少部分也可尽可能在海外采购海外企业制造、国内教育、医疗、环保、安全生产、农村基础设施建设等短缺事业的设备和急需物资,以注资形式下拨。这有助于加快提高国民福利和加快推进和谐社会的建设;(4)适当、少量用于补充社保基金,也不会对财政形成压力。因为社保基金支出主要在未来,若出现逐步支出后的少量缺口,可通过财政外汇投资收益填补;(5)上述做法,同时可减少国家长期持有大量美元的贬值风险。

  在小步改革中另需说明的几个问题是:

  (1)改革过程应是小步开展。考虑到海内外战略投资的人才培养、经验积累需有一个过程,财政可先发行2000-4000亿元债券(250-500亿美元),其中绝大部分又用于海外,对当前央行主导汇率管理功能和货币政策调控,只有利而无任何弊。

  (2)在小步改革的同时,应抓紧整合汇金公司,将其从央行独立出来,专责海内外金融或者加上实体企业两大领域的战略投资。

  (3)上述做法没有违背相关法律。人民银行法规定:央行持有、管理、经营国家外汇储备,现财政是从市场上发债筹集人民币,然后购汇后划入专门的机构进行经营,不属于直接用于管理、干预汇率的国家外汇储备,没有违背人民银行法。当前中央汇金公司也是如此运转的。另外,全国人大常委会批准的《国务院关于实行国债余款管理的报告》明确,特别国债不列入预算赤字。上述财政发行特别国债、筹资购汇后原则上用于海内外的长期投资,并且有相应的外汇资产存在,因此对财政也不构成实质性的赤字压力。

  推进改革关键在央行

  改革如何推进?关键在央行。央行在对待用汇问题上,不能仅仅停留于用汇必须用人民币来购买的具体操作上,而是应以开明的态度,主动与政府其他部门包括财政部去协商,共同探讨宏观经济管理的大问题。

  当前我国经济的核心问题是对外失衡。在这种环境下,为了克服外汇大量流入给我国宏观经济造成的不利影响,央行以对冲手段缓解外部失衡是不得已而为之的权宜之计。目前,央行票据余额已达到3万亿元,银行法定存款准备金率也已达到9%,虽然仍有空间进一步利用这两个工具,调节国内过多的流动性,但国际收支失衡问题不根本解决,现有的对冲手段工具不可能长期持续。在保证外汇流动性和安全性的前提下,央行主动调节资产,将有助于减轻央行负债方的被动调节压力。